西北空管局雷达室加强节前设备巡视检查

其次，增加信息公开系统效率与便捷的规定。

有鉴于此，本文将自觉地把探究的对象限定于特定的维度之内。[25] 上山安敏，前引书，第142页以下。

思想和现实的长久铺垫已经完成，拉班德时代的宪法学终于应运而生。就这样，拉班德其实打通了横亘在绝对主义国家的国家意志形成过程与立宪国家的国家意志形成过程之间的境界，不但稀析了立宪国家的法的标志，而且从实质意义上的法律中抽掉了一般性质，而这种一般性质，实际上就是所谓一般性的法概念或法的普遍性，它们乃是把理性置于法之核心地位的那种自由主义法治国家论者们的寄托。[23] 参见「日」林田和博：《选举法》，有斐阁1958年版，第38页。前者参见何勤华，前引书，第269页。司法当沿着崇高的途径不断迈步，不应迷惑于那些因达到自身目的而随便滥用之的人的不平。

但在外国学界的成果中则可看到一些头绪。在这场战争中取得胜利的普鲁士国王，以德国皇帝的名义在巴黎的凡尔赛宫即位，象征着自解放战争以来德意志人民长年的国家统一这一悲情性愿望的最终实现。2015年2月27日，全国人民代表大会常务委员会作出了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，为集体经营性建设用地入市试点改革扫清法律上的障碍。

总体上看，分批次征地的主要环节有三个：一是土地利用年度计划能得到批准。现有的征地纵向权力配置与运作，对于土地征收程序具有十分重要的影响，是现行土地征收程序无法发挥实盾作用的重要原因。[17]这说明在建国后的很长一段时间内，我国是按项目进行土地征收的。[13]然而，按照湛江当地媒体的描述钢铁既是眼下擎起全市工业的脊梁，也是将来走向海洋强市的必经之途。

（二）分批次征地中的纵向权力配置 《土地管理法》规定，地方政府依据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制土地利用年度计划，报国务院或省级人民政府批准。基于此，笔者认为，完善土地征收程序的前提是对征地权的纵向配置做出适当的调整。

近年来，针对土地征收审批制度，学界提出了两种完全不同的改革方案。经过近20年的运用与发展，分批次征地的积极作用不可否认，但是其所带来的不良后果也逐步显现，它已异化为地方政府土地储备的重要手段，沦为地方政府和某些利益集团不法牟利的工具。它对征地程序的影响主要有： 首先，被征收人几乎没有参与征地过程的空间。当然，我们也需要承认，纵向权力配置绝不是影响现有土地征收程序发挥作用的唯一因素。

直到1998年修改之后的《土地管理法》才确立分批次征地。笔者认为，要使征收程序真正发挥作用，必须考察国家权力配置对征地的影响。根据国家发展与改革委员会发布的《政府核准投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号），以及地方政府发布的政府投资项目管理办法与各省级人民政府发布的《政府核准的投资项目目录》，项目的审批或核准权限是以项目性质（如是否跨境、年产量等）为标准来划分中央及地方各级政府投资主管部门（一般指发展改革部门）的审批权限，至少是上级投资主管部门审批或核准下级政府的申请。[24]这种治理模式与有效的分权原理是相冲突的，地方性公共产品只要不存在规模经济效应，就应该由地方政府而非中央政府负责决策与提供。

一方面，地方竞争的前提是中央政府在经济管理权限上向地方政府大规模放权，使地方政府拥有相对较大的自主空间。[16]一旦政府与被征地人在补偿方案上达成了一致，征地将顺利进行，但这一合谋的后果则是征地的公益性与必要性的问题被忽视，农地公益与征地利益、被征地人利益之间的平衡也无法实现。

这表明征地权滥用另有原因。一旦政府以低价征收，高价出让被征收土地，或者政府为降低招商成本竭力压低征收补偿标准，被征地人的利益遭到严重损害，就容易引发征地冲突。

然而，后来国家对钢铁产业的投资与布局进行了严格控制。2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：已实施征地，，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。此外，纵向权力配置并不能有效地限制地方政府的权力。建设项目若由地方政府作出决策，虽有可能解决一些实际问题，但也可能导致地方政府各行其是，甚至损害中央权威。[16]参见郭亮：《土地征收中的利益主体及其权利配置》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2012年第5期。

实际上，该项目的征地在2008年就已启动，因为当时湛江钢铁项目已经拿到国家发展和改革委员会的路条（即同意前期开工的批复文件）。之所以会发生这样的改变，根本原因在于经济体制转变导致中央与地方的关系得到调整^在计划经济时代，一切经济活动听命于国家计划，所有的建设项目也都是由国家定计划，国家拨款建设的。

江苏省扬州市地处长江北岸，曾因运河而兴，亦因运河而衰。因此，湛江人对于‘钢铁梦的追求比任何人都要强烈、都要执着。

[8] 根据新闻媒体的报道，虽然该项目的土地征收与房屋拆迁工作直到2015年10月才开始展开，[9]但2015年8月31日施工招投中标工作却已完成。如果建设项目用地需要改变土地利用总体规划的，也是根据国务院或省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

在实践中，除按项目征地外，大多数的征收都是地方政府依据土地利用年度计划分批次报批。[26]邹爱华、娄明悦：《土地征收审批权配置完善研究》，《湖北大学学报（社会科学版）》2016年第1期。或许有人会担忧，废除分批次征地模式，将会影响地方政府征地效率从而影响经济发展。三、从改革征地权的纵向配置入手完善土地征收制度 经过上述分析，我们可以得出一个基本结论：国家征地权力的纵向配置及其实际运作会制约征地程序作用的发挥。

连淮扬镇高铁项目的发起人是扬州市政府，发展到后期，江苏省政府与铁道部（2014年后为铁路总公司）成为项目的主导者，最后的批准机关是国家发展和改革委员会。同时，不管是采用正式的听证会形式，还是书面的意见审查形式，都可以使听取被征地人意见成为土地征收审批机关必须履行的一种法定义务，从而促使审批机关积极履行信息审查职责，有效衡量征地中的各种利益，并可以最大限度地减少地方政府的各种违规报批行为。

在这方面，连淮扬镇高铁项目与广东湛江钢铁项目非常典型，这两个项目能够说明纵向权力配置对按项目征地程序的影响。时任湛江市委书记陈耀光提出，全市上下要调动一切可以调动的力量，按计划、高质量地完成征地拆迁任务，如果我们在（2009年）3月底前交不出土地，就会失去市场先机，宝钢集团的资金就有可能先调往别处，钢铁基地的建设就可能要推迟一两年。

如果我们只局限于技术层面的土地征收程序设计与改革，而无视土地征收背后的各种因素，即便立法者建立起形式上符合正当程序要求的土地征收程序，这样的程序也不可能发挥实质性的作用。土地征收的用地预审批和两审批程序的开展并不会出现太大阻碍。

有的学者主张下放土地征收审批权限，[28]有的则主张实行两审批主体相分离的制度，国务院应成为唯一的土地征收审批主体。[21]笔者认为，分批次征地模式应予以废除，代之以完全的按项目征地模式。为此，有必要把项目审批或核准程序纳入到按项目征收程序之中去考察。[15]参见祝之舟：《论农地的公益性及农地征收中的公益衡量》，《法律科学》2013年第2期。

从形式上看，为了防止征地权滥用，有效保护耕地，由国务院或省级人民政府掌握两审批权限有其合理性。横向的权力分工机制应发挥其应有的功能，在控制风险的同时实现地方的高效治理，而中央政府则应该致力于宏观调控的政策制定及执行监督。

以上所有程序与地方人大几乎没有任何关系。建设项目获得审批或核准后，需要征收土地的，则正式进入征地程序，即地方国土资源部门报批，国务院或省级人民政府作出两审批决定。

这是因为在分批次征地过程中，只有报批前的公告能让被征地人享有所谓的知情权与参与权。正因如此，虽然社会公众与新闻媒体常常对被征地人权利受到侵害抱以同情之心，但农民期待征地也是一个不可否认的事实。